曹操走后，周倉(cāng)下令郯城仍作為徐州制所。徐州下轄廣陵、瑯琊、東海、廬江四郡，共五十四縣。
　　
　　其中廬江江郡實(shí)際包括故廬江和九江郡在江北的九個(gè)縣。原來(lái)的東海國(guó)、瑯琊國(guó)的藩王早已被黃巾亂軍所殺，財(cái)物被奪，僥幸逃脫的子弟經(jīng)過(guò)劉備、呂布、曹操連番征戰(zhàn)，早已逃到別處，封國(guó)名存實(shí)亡，周倉(cāng)在曹操的許可下趁機(jī)撤掉。
　　
　　周倉(cāng)回到陶謙舊宅又是唏噓一番，祭拜陶謙，感念他對(duì)自己的恩情，沒(méi)有甘公的賞識(shí)和提攜，自己還不知道在哪里奔波。徐州需要好好的籌劃，周倉(cāng)不敢對(duì)官職體系做大的變革，與周文、張炯商議后，對(duì)手下重組：
　　
　　一是，班子重組。
　　
　　盡管少了下邳、彭城兩郡，周倉(cāng)決議對(duì)外仍稱徐州。自己正式的官身卻是揚(yáng)州刺史，也算是個(gè)另類(lèi)。周文為徐州別駕，作為副手。揚(yáng)州刺史的副手的官身是徐州別駕，又一個(gè)另類(lèi)。
　　
　　設(shè)七司作為日常管理機(jī)構(gòu)：張炯遙領(lǐng)瑯琊太守，執(zhí)掌吏政司。陳矯領(lǐng)東海太守，執(zhí)掌刑律寺。張頜領(lǐng)兵馬大都督，執(zhí)掌兵馬司，張雙領(lǐng)經(jīng)濟(jì)使，執(zhí)掌財(cái)稅司。糜芳領(lǐng)轉(zhuǎn)運(yùn)使，執(zhí)掌屯田司，周沖領(lǐng)安全使，執(zhí)掌密諜司，周喜領(lǐng)監(jiān)察使，執(zhí)掌監(jiān)察司。甘池為瑯琊從事，陳仲為廬江從事，周吉為廣陵從事，周祥為東海從事。
　　
　　七司之外，周倉(cāng)別出心裁的成立徐州商行，蘇平出任第一任大掌柜，與各司同級(jí)，張晉、蘇揚(yáng)為其副手，負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易。對(duì)外輸出主要是鹽、果酒，輸入的主要是糧食、銅鐵和藥草。
　　
　　廬江劉勛的存貨為周倉(cāng)多爭(zhēng)取到兩年的物資，周倉(cāng)叮囑糜芳推廣小麥和稻米，并想辦法提高糧食和果酒產(chǎn)量，陶應(yīng)陶商兩兄弟為其副手。劉立的收入來(lái)源已經(jīng)日漸萎縮，以后徐州的發(fā)展很難再借助于橫財(cái)，只能依靠自己。
　　
　　周倉(cāng)估計(jì)，一年以后就可以把更多的錢(qián)用來(lái)購(gòu)置藥材和銅鐵、布匹，也有力量吞并整個(gè)徐州。
　　
　　藥材問(wèn)題現(xiàn)在是華佗研制新藥的瓶頸，他被周倉(cāng)忽悠了：滇南和閩南哪是那么容易去的，兵荒馬亂不說(shuō)，當(dāng)?shù)氐耐寥艘靶U嗜殺，道路不通，毒蟲(chóng)瘴氣橫行，華佗派出去很多人，活著回來(lái)的沒(méi)有幾個(gè)。在周倉(cāng)心中人比錢(qián)金貴，所以他就盡可能的通過(guò)徐州商行引進(jìn)藥材。
　　
　　大別山發(fā)展也遇到瓶頸，土地資源有限，產(chǎn)出僅僅能夠維持人口的需要，無(wú)法再產(chǎn)出更多的糧食提供給徐州。能夠給徐州提供支持的就是人力和山里的大量水果，用于釀酒。
　　
　　三個(gè)軍事重鎮(zhèn)：在東北方，裴元紹為鷹揚(yáng)將軍，曹性為校尉，陳仲為從事，與泰山郡的臧霸相呼應(yīng)，牽制青州的袁譚。東南方向，陳登為廣陵太守，甘寧為凌江將軍，掌管廣陵軍事，對(duì)抗孫策。西南方向，徐晃為虎威將軍，廬江太守，徐盛為建忠將軍，協(xié)助鎮(zhèn)守廬江，甘池為從事，成為荊州與江東之間的楔子。裴元紹沒(méi)有領(lǐng)瑯琊太守，而是由張炯遙領(lǐng)，是周倉(cāng)下令裴元紹全力備戰(zhàn)，準(zhǔn)備進(jìn)攻青州的城陽(yáng)郡。