內(nèi)容摘要：中國(guó)古代考核機(jī)制推行縱橫有序、層層考核的制度，在兩千余年的發(fā)展中形成了一套完整且嚴(yán)密的制度體系。中國(guó)古代考核機(jī)制中考核內(nèi)容合理全面、考核標(biāo)準(zhǔn)實(shí)績(jī)與品德并重，在實(shí)施過程中與監(jiān)察、獎(jiǎng)懲、退休制度相結(jié)合形成一個(gè)協(xié)調(diào)一致的用人機(jī)制，通過強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用，在一定程度上起到了選賢任能、獎(jiǎng)勤罰懶、澄清吏治的作用。中國(guó)古代官吏考核機(jī)制中制度的設(shè)置及運(yùn)作機(jī)理仍可以為現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)機(jī)制的完善提供本土資源的借鑒。
關(guān)鍵詞：古代考核機(jī)制 特點(diǎn)啟示
政績(jī)考核制度在古代稱為考課，也稱考核、考績(jī)、考查，是指在特定的時(shí)間由專門的人員和機(jī)構(gòu)對(duì)在職官吏的政績(jī)、功過和德行進(jìn)行考核?？己耸歉鱾€(gè)朝代獎(jiǎng)勤罰懶、選賢用能、改善吏治的重要制度措施，通過考核，分出優(yōu)劣加以獎(jiǎng)懲黜陟，也是歷代統(tǒng)治階層約束內(nèi)部成員的基本手段。
一、古代考核機(jī)制的特點(diǎn)
早在三代時(shí)候已經(jīng)有考核機(jī)制的雛形，戰(zhàn)國(guó)以來，初具規(guī)模，秦漢以降，歷代不斷加以完善，在兩千多年的實(shí)踐中逐漸形成了一套完整嚴(yán)密且運(yùn)作有效的考核機(jī)制。
第一，考核內(nèi)容合理、完整、系統(tǒng)
傳統(tǒng)考核制度在內(nèi)容上規(guī)定上，將責(zé)權(quán)一致的考核原則制度化，包括：按照職務(wù)分工制定考核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、考核對(duì)象進(jìn)行分類，考核人員和機(jī)構(gòu)的實(shí)行責(zé)任制和專業(yè)化，考核期限明文規(guī)定。
首先，按照職務(wù)分工制定考核標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。考核的內(nèi)容從實(shí)績(jī)上講，一般分為兩類：一類是對(duì)各級(jí)行政主官的考核，另一類是對(duì)其他擔(dān)任專門業(yè)務(wù)官吏的考核。對(duì)各級(jí)行政主官的考核重點(diǎn)一般集中在民生與穩(wěn)定上，對(duì)教育也十分重視。對(duì)專門業(yè)務(wù)官吏的考核，其考核的內(nèi)容則根據(jù)不同的職事制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。如唐朝的“二十七最” ，宋代的監(jiān)司七事考 ，金代的十七最 等都是考核不同職務(wù)官員的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。
其次，考核的對(duì)象實(shí)行分類?？己藢?duì)象涉及到京官與外官，文官與武官，高級(jí)官與中低級(jí)官等的分類。隋唐以前，官吏考核的對(duì)象主要是地方諸侯和郡縣長(zhǎng)官，自唐朝開始，中央和地方官吏不論職位高低都要經(jīng)過考核，又分京官考和外官考。宋代三品以上由皇帝和宰臣裁決，五品以上的文官由宰職負(fù)責(zé)，五品以上的武官由樞密院負(fù)責(zé)。明清之際，京官、外官仍分別考核，對(duì)京官的考核稱為“京察”，每六年一次；對(duì)外官的考核稱為“大計(jì)”，每三年一次。
此外，考核期限基本與任期制相結(jié)合。歷代對(duì)于考核期限的規(guī)定不盡一致，如秦漢實(shí)行有一年一考，三年一次總評(píng)定；唐代實(shí)行一年一小考，四年一大考；宋代時(shí)候，定為一年一考，三年一大考；明清則實(shí)行三年一考，六年再考，九年考滿。
再次，考核人員和機(jī)構(gòu)實(shí)行責(zé)任制和專業(yè)化。兩漢時(shí)期，由皇帝考核三公，三公考核郡國(guó)守相，郡國(guó)守相考核縣令長(zhǎng)，縣令長(zhǎng)考核鄉(xiāng)三老等，實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)，層層考核的體制。此外，中央政府部門還按職能向全國(guó)實(shí)行單項(xiàng)考核。唐代出現(xiàn)了專門考核機(jī)構(gòu)——吏部考功司，標(biāo)志著官吏考核機(jī)構(gòu)專業(yè)化的開始。宋代設(shè)審官院、考課院和監(jiān)司負(fù)責(zé)不同類別官吏的考核。明清由主要由吏部負(fù)責(zé)，由都察院協(xié)同工作，還有六科給事中負(fù)責(zé)監(jiān)督，徇私者按保舉連坐法予以處分。
第二， 考核標(biāo)準(zhǔn)實(shí)績(jī)與品德并重
歷代的政績(jī)考核準(zhǔn)都既重實(shí)績(jī)也重品德。從實(shí)績(jī)上講，如前文考核內(nèi)容中所述，根據(jù)官吏不同職務(wù)而分別制定，雖然不同朝代都會(huì)根據(jù)本朝的具體情況有所更改變化，但總體上都是按照權(quán)責(zé)一致的原則進(jìn)行具有針對(duì)性的考核。除了按照職務(wù)分工制定的對(duì)實(shí)績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)外，所有的官吏還有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即道德品行的標(biāo)準(zhǔn)?？己说臉?biāo)準(zhǔn)從品德上講，主要概括為官吏的“善”，即為官的道德、品行、修養(yǎng)，這些都受到執(zhí)政者集團(tuán)的重視，體現(xiàn)在制度化的考核指標(biāo)中。在隋以前，按照清正、治行、勤謹(jǐn)、廉能等進(jìn)行評(píng)價(jià)；唐宋則是“四善”，即德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤不懈；明清的德行標(biāo)準(zhǔn)則為清、勤、慎。
儒家文化認(rèn)為官吏們的一言一行都可能對(duì)執(zhí)政產(chǎn)生巨大的影響，如果官吏自身端正、恪盡職守，廉潔奉公，老百姓看在眼里，自然信服，官吏所做的事情才能得到百姓的認(rèn)同?！罢撸?，子率以正孰敢不正”（《論語?顏淵》）?！袄舨晃肺覈?yán)而畏我廉，民不服我能而服我公，公生明，廉生威?！保ā肚灏?官箴》）可以說，在某種程度上，官員的道德品行所產(chǎn)生的影響力比制度法令的約束更為重要，所謂“有治人，無治法”（《荀子?君道》）并不完全沒有道理。制度是人制定的，也要依靠人來執(zhí)行，制定制度的人如果率先破壞制度，那么再嚴(yán)密的制度也會(huì)失去作用。此外，官員的道德品行也關(guān)系到對(duì)政權(quán)是否具有忠誠(chéng)感，沒有忠誠(chéng)感，即使再有才能，也會(huì)隨時(shí)成為亂臣奸佞，“國(guó)之亂臣，家之?dāng)∽樱庞杏喽虏蛔恪?。（[宋]司馬光《資治通鑒》《周紀(jì)一》）
毋庸置疑，官員的德行對(duì)于政治和行政都至關(guān)重要，于是“德行”就成為重要的考核指標(biāo)。對(duì)那些德行有虧、操守不佳、聲名狼藉者給予嚴(yán)肅乃至嚴(yán)厲的處分，革職或永不敘用；對(duì)失察和隱藏不報(bào)的上級(jí)給予一定的連帶處分。
第三， 考核制度與相關(guān)制度配套實(shí)施
考核制度作為職官管理制度中的一項(xiàng)制度，它與相關(guān)制度如監(jiān)督制度、獎(jiǎng)懲制度、致仕制度等相互配合，形成一個(gè)協(xié)調(diào)一致的人事機(jī)制。
其一，歷代都規(guī)定考核制度中應(yīng)有監(jiān)察部門的人員參加，對(duì)考核公正與否和考核機(jī)關(guān)及人員是否枉法考核進(jìn)行監(jiān)督，考核制度與監(jiān)察制度相結(jié)合?！氨O(jiān)察能力的發(fā)展是作為組織的國(guó)家所創(chuàng)建的行政力量的基礎(chǔ)?！睂?duì)于考核不公事件或被監(jiān)察人員指控的官員，職位高者由皇帝直接派人予以核實(shí)，如果發(fā)現(xiàn)枉法考核，考核的部門和人員要受到嚴(yán)厲處分。唐代設(shè)給事中、中書舍人，分別監(jiān)督京官、外官的考核，被稱為“監(jiān)中外官考使”。宋代對(duì)考核的官吏還有進(jìn)行磨勘，意為檢查復(fù)核，以防止申報(bào)不實(shí)或獎(jiǎng)懲升降不妥。明清對(duì)考核中監(jiān)察制度的配套實(shí)施尤為重視，在考核的過程中有六科及十三道御史參與官吏考核，而且在考核完了之后，還有科道官進(jìn)行“拾遺”?！∷^考察拾遺，即對(duì)應(yīng)當(dāng)考核黜陟的官員沒有黜陟的進(jìn)行彈劾。任何官員只要在監(jiān)察過程中被糾察出來，必然會(huì)受到處分，皇帝也不能干涉。
其二，考核的目的在于通過懲惡揚(yáng)善，澄清吏治，考核制度需要同獎(jiǎng)懲制度相結(jié)合。在考核中對(duì)成績(jī)優(yōu)異者給以升職遷官的獎(jiǎng)勵(lì)，這是對(duì)官員最為重要的一項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，也最為官員所看重。對(duì)于成績(jī)優(yōu)良者，大體上主要有口頭或行文褒獎(jiǎng)、加俸增秩、遣使勞慰、賞賜物品等形式，可以單獨(dú)使用，也可以數(shù)種共同使用。獎(jiǎng)和罰同樣重要，歷代都對(duì)處分措施有嚴(yán)格規(guī)定。一般說來，處分是按照申誡、鞭杖、罰金、降秩、降職、罷官、判刑、抄家、處死等順序，由輕到重地執(zhí)行，有時(shí)還數(shù)罪并罰。考核中對(duì)那些不稱職的官吏都要受到處分，而且受到處分的人數(shù)比例較大。利馬竇在中國(guó)傳教時(shí)觀察到并記錄下來明代考核外官的情形：“我自己親眼看到，即使皇上也不敢更改這次公開調(diào)查的審查官們所作的決定。受到懲罰的人絕不是少數(shù)或低級(jí)官。在1607年舉行的那次普查（對(duì)外官的考核）之后，我們看到對(duì)四千名官員作出了判決；我說‘看到’，是因?yàn)樗婕暗拿麊慰癁閱涡斜景l(fā)行全國(guó)。”
其三，針對(duì)考核中因老、病等原因不再適合任職的官吏，采取強(qiáng)制退休的措施，考核制度與退休制度結(jié)合。首先，考核制度與退休制度的結(jié)合，拓寬了退出的渠道，加速新老官員的新陳代謝。由于在職官員可以通過種種途徑獲得實(shí)惠，在職與退休的待遇相差甚遠(yuǎn)，官員即使年老體衰也很少主動(dòng)申請(qǐng)退休；而患病不能任職的官員自己不申報(bào)，吏部也很難知曉，以致使許多官員戀職不退，造成庸官冗員滿朝堂的機(jī)構(gòu)臃腫和低效。于是在退出機(jī)制中加入了剛性的制度規(guī)定——考核退休，即強(qiáng)令老、病等不適合繼續(xù)供職的官員退休。其次，退休前的考核將官員的政績(jī)優(yōu)劣與退休待遇密切聯(lián)系在一起，對(duì)于那些兢兢業(yè)業(yè)，恪盡職守的官員在退休后給予較高的待遇。明代規(guī)定，對(duì)于九年考滿無過者，退休時(shí)給予升兩級(jí)退休的待遇。再次，考核制度與退休制度的結(jié)合，在官員退出官僚系統(tǒng)時(shí)增加一層防線，在一定程度上限制官員退休前的腐敗。
第四， 考核結(jié)果嚴(yán)格執(zhí)行
考核制度和機(jī)制建立之后，最重要的就是加以切實(shí)執(zhí)行，盡可能的消除人為干擾因素，嚴(yán)格按照考核結(jié)果實(shí)行賞罰。古代考核制度給予官員不同的政治、經(jīng)濟(jì)待遇，不但關(guān)系到官員的個(gè)人的榮辱，也關(guān)系到家族的命運(yùn)，因此使大小官員有所顧忌、較為重視。
凡是勵(lì)精圖治的歷史時(shí)期，必然要整頓吏制，而嚴(yán)格認(rèn)真的執(zhí)行考核制度就是整頓吏制的最重要的方式?！睹魇贰吩谡摽疾斓某尚r(shí)指出：“京察之歲，大臣自陳。去留既定，而居官有遺行者，給事、御史糾劾，謂之拾遺。拾遺所攻擊，無獲免者。弘、正、嘉、隆間，士大夫廉恥自重，以掛察典為終身之玷”。法國(guó)人魁奈曾這樣評(píng)述清朝的考核制度：“被稱作‘考吏肅’（k’ao liszu）的檢查官員們一絲不茍地進(jìn)行調(diào)查研究，甚至面對(duì)行皇帝和皇親貴戚也無所畏懼。……這些檢察官的權(quán)力相當(dāng)大，而且與他們的權(quán)力相適應(yīng)，他們有著不屈不撓的頑強(qiáng)精神。連皇帝本人在他的行為觸犯了國(guó)家法律和規(guī)定時(shí)，也不能免于受到他們的批評(píng)?！绻ㄍセ?qū)徟袡C(jī)構(gòu)對(duì)于他們?cè)诳馗嬷兴岢龅恼?dāng)理由，企圖采取回避的態(tài)度，他們就會(huì)再次提出這個(gè)控告，沒有什么能夠使他們轉(zhuǎn)變思想，放棄控告。
二、古代考核機(jī)制的啟示
古代考核機(jī)制在傳統(tǒng)社會(huì)中不斷發(fā)展、演變和完善，盡管在皇權(quán)體制中其功效的發(fā)揮受到限制，特別是在吏治敗壞時(shí)制度也被人為扭曲，但是不能忽視古代考核機(jī)制在兩千多年的政治實(shí)踐中積累了豐富的吏治經(jīng)驗(yàn)，其制度精神和運(yùn)作機(jī)理仍具有啟示意義。
第一，確定合理的考核內(nèi)容，使責(zé)權(quán)一致的原則制度化
要保證考核客觀公正，其考核內(nèi)容必須確定、恰當(dāng)，如果考核內(nèi)容不適當(dāng)，考核過程再嚴(yán)密也不能得出公正的結(jié)論。不同職務(wù)的官吏所授予的權(quán)力和承當(dāng)?shù)穆氊?zé)是不同的，要制定合理的、具有針對(duì)性的、可操作的考核項(xiàng)目，確保權(quán)責(zé)一致，循名責(zé)實(shí)的考核。
首先，按照職務(wù)分工制定考核標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，有利于區(qū)分不同職權(quán)下所應(yīng)擔(dān)負(fù)的具體職責(zé)。古代考核制度將各級(jí)行政主官和擔(dān)任專門業(yè)務(wù)官吏進(jìn)行分類，分別制定具有針對(duì)性的考核條例，然后再按照名實(shí)一致、權(quán)責(zé)一致的原則進(jìn)行考核，具有合理性。
其次，對(duì)考核對(duì)象的分類使考核更具有可操作性。在古代考核對(duì)象分為京官與外官，文官與武官，高級(jí)官與中低級(jí)官等不同類別，這種分類別、分層次的考核在時(shí)間以及人力、物力、財(cái)力分配上更為合理和有序。為了使考核制度更具權(quán)威性，地方考核要先從高級(jí)官吏開始，這些重要的主官經(jīng)過考核，“賢者留，否者黜”，讓后再讓經(jīng)過考核篩選出來的賢能官吏考核下屬，所謂正人先正己，使考核更具公信力。
再次，與任期制相結(jié)合的定期的考核，不僅是確保制度穩(wěn)定、持續(xù)的內(nèi)在要求，同時(shí)也讓官員對(duì)自己的行為產(chǎn)生預(yù)期，行為的預(yù)期性能有效的增強(qiáng)整個(gè)政治組織體的有序和生機(jī)。
此外，考核人員和機(jī)構(gòu)要實(shí)行責(zé)任制和專業(yè)化。制度明文規(guī)定享有考核權(quán)的人員和機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)范圍，落實(shí)考核責(zé)任，如有考核不實(shí)或徇私枉法的要對(duì)考核結(jié)果負(fù)責(zé)任。
第二，將德才兼?zhèn)鋬?nèi)化為制度標(biāo)準(zhǔn)，明確用人導(dǎo)向
考核標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)著一個(gè)組織的價(jià)值取向，建立什么樣的“考核標(biāo)準(zhǔn)”，意味著一個(gè)組織鼓勵(lì)自己的成員做什么樣的人，一套好的考核標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)在“實(shí)績(jī)”和“德行”之間安排好恰當(dāng)?shù)谋壤?br/>
德才兼?zhèn)涫菤v代的用人標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)政績(jī)考核制度將官員任職后的實(shí)績(jī)與官德結(jié)合起來考察，將德才兼?zhèn)鋬?nèi)化為制度用人的價(jià)值取向，歷史經(jīng)驗(yàn)證明是正確的。然而在追求社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)候，實(shí)踐中也存在重視實(shí)績(jī)而忽略官德的問題，或官德標(biāo)準(zhǔn)虛置。事實(shí)上，執(zhí)政者的德行直接影響到政治興衰和人心相背，執(zhí)政者的品質(zhì)、信仰和心理活動(dòng)，必然反映到政治上；政治和社會(huì)等方面的壓力，又直接影響執(zhí)政者的品質(zhì)、信仰和心理活動(dòng)。在這種情況下，人和政治密不可分，交互作用。
特別是在社會(huì)的改革和變革期，需要權(quán)威的凝聚，執(zhí)政者的品德和人格魅力至關(guān)重要，“德才兼?zhèn)?，以德為先”更?yīng)該被制度化。美國(guó)管理專家米契爾?拉伯福認(rèn)為，世界上最偉大、最簡(jiǎn)單然而也最易被人忽略的管理原則就是：你想要什么，就該鼓勵(lì)什么。人們常犯的一個(gè)錯(cuò)誤是：心里想的、嘴上說的是要a，行動(dòng)上卻有意無意地獎(jiǎng)勵(lì)b而懲罰a，而且還在困惑為什么會(huì)得到b。如果行政體中標(biāo)榜用人要德才兼?zhèn)洌欢F(xiàn)實(shí)中卻是小人得勢(shì)、老實(shí)人受委屈，這樣會(huì)鼓勵(lì)人的僥幸心理，投機(jī)取巧，甚至急功近利、不擇手段。
第三，考核制度需要同相關(guān)制度配套實(shí)施，形成一個(gè)協(xié)調(diào)一致的人事機(jī)制
在制度研究中不難發(fā)現(xiàn)，任何一項(xiàng)制度，都不能是孤立存在的，各項(xiàng)制度之間只有互相配合，才能形成一個(gè)有機(jī)體。
首先，考核制度與監(jiān)察制度相結(jié)合?？己耸玛P(guān)官員的切身利益，其升遷和黜陟不僅決定著官員政治命運(yùn)也影響著整個(gè)吏治，需要慎重對(duì)待考核權(quán)。從政治學(xué)的角度看，權(quán)力具有自我膨脹和擴(kuò)張的能力，有權(quán)力的人總是傾向于濫用權(quán)力，絕對(duì)的權(quán)力意味著絕對(duì)的腐敗，所以，必須要對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制和約束，于是考核過程中加入監(jiān)督制度，對(duì)考核公正與否和考核機(jī)關(guān)及人員是否枉法考核進(jìn)行監(jiān)督，以約束考核權(quán)并保證考核權(quán)相對(duì)公正行使。
其次，考核制度與獎(jiǎng)懲制度相結(jié)合?？己吮旧聿皇悄康?，考核的目的是為了更好的識(shí)別和使用官員，所以，考核制度要與獎(jiǎng)懲制度相結(jié)合，發(fā)揮懲惡揚(yáng)善、獎(jiǎng)勤罰懶、嚴(yán)肅政紀(jì)法紀(jì)的作用。歷代在獎(jiǎng)勵(lì)的過程中，有的旌表鄉(xiāng)里，有的大張旗鼓，有的通告全國(guó)，盡力宣揚(yáng)以使這種褒獎(jiǎng)清官能臣的勸善的功能發(fā)揮出最大的效能?？己酥贫扰c獎(jiǎng)懲制度結(jié)合，其揚(yáng)善的作用明顯，懲惡的功效也不能忽視，特別是包括通過免職和降職而導(dǎo)致的官員聲望、地位和各種利益的喪失。
再次，考核制度與退休制度相結(jié)合?？己酥贫戎袑?duì)于那些因“老”、“病”等原因不再適合任職的官員，要清理出官僚隊(duì)伍，而對(duì)于那些兢兢業(yè)業(yè)、一生勤于政事的官吏要在退休時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)，實(shí)行退休前考核，防止退休前腐敗。
第四，考核結(jié)果依法嚴(yán)格執(zhí)行，樹立制度權(quán)威
絕不能為了考核而考核，而是要通過考核，有獎(jiǎng)有懲，達(dá)到鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，懲處腐敗，改善吏治的目的。考核結(jié)果依法嚴(yán)格執(zhí)行，即“賞罰兌現(xiàn)”，關(guān)系到整個(gè)考核制度和機(jī)制的存亡，如果不認(rèn)真執(zhí)行，最后一道程序搞不好，就會(huì)逐節(jié)回饋到前面的各個(gè)環(huán)節(jié)，產(chǎn)生重大影響，甚至導(dǎo)致整個(gè)考核制度和機(jī)制毀滅。
強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用，樹立制度權(quán)威。在考核之后，必須根據(jù)考核的結(jié)果，及時(shí)對(duì)品德優(yōu)秀而政績(jī)優(yōu)異的官吏進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)品德敗壞而政績(jī)低劣的官吏進(jìn)行懲罰，否則，考核就失去了存在的價(jià)值。公正合理的考核制度是對(duì)官吏進(jìn)行獎(jiǎng)懲的重要前提，而嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)懲則是對(duì)官吏進(jìn)行考核的必要?jiǎng)恿Γ呦噍o相成，缺一不可。
嚴(yán)格執(zhí)行考核結(jié)果是樹立制度權(quán)威的根本。賞所以勸善，罰所以禁惡，考核公平，賞罰得當(dāng)，不但賢能之人受到表彰，還應(yīng)該使他們得到應(yīng)有的重視；而且不肖之人受到制裁，更應(yīng)該使他們得到應(yīng)得的鄙夷。這樣才能使賢者為之昂揚(yáng)，不肖者為之奪氣，使更多的人相信制度，進(jìn)而維護(hù)制度的尊嚴(yán)。